《瞭望》文章：近看黨的全國代表大會制度 |
| 發(fā)布日期：2017-08-28 |
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《瞭望》文章：近看黨的全國代表大會制度
2007年10月10日
黨86年來，中國共產(chǎn)黨的全國代表大會制度與時俱進(jìn)、日臻完善。在十七大的選舉、組織和對外公布等方面，新氣象異彩紛呈。
中秋佳節(jié)和國慶盛典雙節(jié)同慶的吉祥氛圍，給即將召開的黨的十七大增添了洋溢的喜氣。
今年10月9日，黨的十六屆七中全會將在北京舉行，這將為十七大的召開作好最后準(zhǔn)備。十六屆七中全會閉幕后，接著是十七大的預(yù)備會議。在10月15日，十七大將正式揭幕，書寫中國共產(chǎn)黨和中國特色社會主義事業(yè)的新的一頁。隨后是十七大產(chǎn)生的新的一屆中央委員會舉行全會，稱為十七屆一中全會。
十七大的會前、會中及會后的事務(wù)運(yùn)作，都將根據(jù)中國共產(chǎn)黨的全國代表大會制度有條不紊地進(jìn)行。因此，中共的黨代會制度建設(shè)引人注目。《瞭望》新聞周刊記者日前專程拜訪了中央黨校黨建研究專家葉篤初教授，他表示，作為黨和國家政治生活的一件大事，歷來看待黨代會都存在著多種眼光。在高度注重大會的思想政治內(nèi)容的同時，充分了解大會組織制度程序很有必要。換句話說，一是思想層面，二是制度層面，二者是主導(dǎo)和保障互為作用的關(guān)系。現(xiàn)在是需要從組織制度的長遠(yuǎn)眼光來看待黨代會的時侯了。
葉篤初教授說，選舉法規(guī)、組織法規(guī)和公報法規(guī)是中國共產(chǎn)黨的黨代會制度的三大支柱。經(jīng)過86年的探索和建設(shè)，我們黨的代表大會制度已經(jīng)完全成熟，其進(jìn)步性、合理性、優(yōu)越性和有效性已經(jīng)達(dá)到了相當(dāng)?shù)母叨龋谥袊默F(xiàn)代政黨政治發(fā)展中堪稱先鋒和典范。
選舉法規(guī)范人事遴選
選舉和被選舉是黨內(nèi)民主的基礎(chǔ)內(nèi)容。黨的全國代表大會制度中的選舉法規(guī)(在廣義上也含黨代表的選舉)，主要是對中央委員、中央領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和中央領(lǐng)導(dǎo)人，以及候補(bǔ)委員的選舉辦法作出了嚴(yán)格規(guī)定，以其原則性和程序性保證了黨的領(lǐng)導(dǎo)集體和領(lǐng)導(dǎo)核心產(chǎn)生的民主性與科學(xué)性。事實上，十七大前夕的十六屆七中全會，將會根據(jù)需要或以黨章及相關(guān)法規(guī)為根據(jù)，解決需要解決的問題。
例如中央政治局的人事安排。2007年6月2日，中共中央政治局常委、國務(wù)院副總理黃菊同志因病逝世。7月26日，中共中央政治局會議審議了中紀(jì)委《關(guān)于陳良宇嚴(yán)重違紀(jì)問題的審查報告》，決定給予陳良宇開除黨籍、開除公職處分，對其涉嫌犯罪問題移送司法機(jī)關(guān)依法處理。
由此，十六大選舉產(chǎn)生的中央政治局委員出缺2人。按例需由候補(bǔ)委員進(jìn)行遞補(bǔ)。但是，目前中央政治局的候補(bǔ)委員卻只有1人。葉篤初教授說，這種情況比較特殊。雖然政治局委員出缺后，其遺留的工作已經(jīng)安排人員分擔(dān)。但從履行程序手續(xù)上來說，十六屆七中全會或十七大可能以通過“增補(bǔ)”、實行追認(rèn)或其他方式對此作出必要安排。
回顧黨的歷史，通過增補(bǔ)和專門決議的方式解決類似問題，是有先例可循的。經(jīng)歷了“文革”十年動蕩，黨的十一大召開時，大批的冤假錯案還沒有平反，很多老干部無法出來擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)工作。由于當(dāng)時的工作需要和實際情況，黨的十一屆三中、四中全會增補(bǔ)了21名中央委員，甚至有的人還進(jìn)入了政治局。
黨的十二大預(yù)備會議討論了這一問題，專門作出正式?jīng)Q議：“為了充分發(fā)揮一些久經(jīng)考驗的老同志在黨和國家政治生活中的重要作用，充實黨中央的領(lǐng)導(dǎo)力量，以適應(yīng)新的形勢和任務(wù)需要，決定增補(bǔ)21位同志為十一屆中央委員會委員，并請求黨的第十二次全國代表大會對這一決定予以確認(rèn)。”通過這種方式對這些中央委員的增補(bǔ)作出了“追認(rèn)”。葉篤初教授說，“這也可說是一個特例，現(xiàn)在已經(jīng)寫入了黨章。”
同樣，由于中央委員是由黨的全國代表大會選出的，關(guān)于陳良宇嚴(yán)重違規(guī)違紀(jì)、開除黨籍的問題，也會在十六屆七中全會上通過一定的程序，完成追認(rèn)的程序。
另一個引人注目的問題，是關(guān)于中央委員、政治局委員和政治局常委的人數(shù)問題。葉篤初表示，十七大代表的名額是2200人，比十六大增加了100名。隨著黨代表人數(shù)的不斷增加，中央委員、政治局委員的人數(shù)也會隨之增加，這屬正常。但更重要的是實際情況和工作需要。事實上過去中央政治局委員和常委人數(shù)增減變動因素甚多，不一而足。有關(guān)檔案文獻(xiàn)記載，在需要時毛澤東、周恩來、鄧小平等都曾以中央集體意見方式，出面加以說明。
黨章并沒有對每屆中央領(lǐng)導(dǎo)層的具體人數(shù)作出硬性規(guī)定，這說明人數(shù)的多少可以根據(jù)工作需要和實際情況靈活確定。具體到政治局委員和政治局常委的人數(shù)，則是由本屆政治局常委提出建議，政治局討論通過，經(jīng)七中全會討論名單和選舉辦法，提交代表大會主席團(tuán)，再由主席團(tuán)向下征求意見按照規(guī)定程序決定。
此外，在黨的十七大閉幕后，緊接著將召開十七屆一中全會，正式選舉產(chǎn)生中央領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)(政治局和政治局常委)和中央領(lǐng)導(dǎo)人。至此，十七大會前、會中、會后的全部程序才圓滿完成。
葉篤初教授說，黨代會的選舉法是根據(jù)不同時期、不同情況不斷豐富和完善的。自新中國建國后黨的八大開始，尤以黨的八大和十三大為標(biāo)志，我們黨的選舉法逐漸走向完全成熟。
黨的八大以前，在當(dāng)年戰(zhàn)爭年代的特殊情況下，黨代會(包括代表及中央委員候選名單)都是由各地黨委推選或是提名，包括中央政治局委員在內(nèi)的黨的領(lǐng)導(dǎo)班子，最后由當(dāng)時領(lǐng)導(dǎo)層核心決定的。黨的八大對黨代會的選舉制度進(jìn)行了重大改革，在正式選舉之前增加了預(yù)選程序。通過提名和預(yù)選進(jìn)行正式選舉前的醞釀，更加充分地了解候選人情況及黨內(nèi)普遍認(rèn)同程度，然后進(jìn)行等額選舉。
黨的十三大，在選舉民主方面邁出了實質(zhì)性一步。首先提出了“差額選舉”的選舉方式。黨的十三大修改的黨章寫明“可以直接采取候選人數(shù)多于應(yīng)選人數(shù)的差額選舉辦法進(jìn)行正式選舉”。葉篤初說，十三大之后又對差額選舉的比例有過幾次嘗試，據(jù)知最多時中委和候補(bǔ)中委的差額比例超過10%。現(xiàn)在，按照黨章規(guī)定，“可以先采用差額選舉辦法進(jìn)行預(yù)選，產(chǎn)生候選人名單，然后進(jìn)行正式選舉”。預(yù)選分兩次進(jìn)行，首先是預(yù)選中央委員和中紀(jì)委委員，然后預(yù)選候補(bǔ)委員，在中央委員和中紀(jì)委委員預(yù)選中的落選者，還可以列于候補(bǔ)委員的候選名單參加候補(bǔ)委員預(yù)選。差額的比例統(tǒng)一為5%。
葉篤初教授介紹說，近年來舉行的黨的十五大、十六大都沿用了這一選舉辦法。預(yù)想即將召開的十七大仍將按照十五大以來的這一例規(guī)進(jìn)行。
組織法確立“主席團(tuán)”地位
黨代會制度的組織法規(guī)，對于召開大會全體會議和團(tuán)組會議的組織工作進(jìn)行了周密的規(guī)定，保證了會議的成功順利進(jìn)行。人們在組織法規(guī)的各種細(xì)節(jié)之處，看到了中國共產(chǎn)黨對會議民主的獨(dú)特理解。
葉篤初教授說：我黨黨代會歷來都實行主席團(tuán)制。其實質(zhì)是集體領(lǐng)導(dǎo)、集體工作、集體負(fù)責(zé)精神。比如革命勝利前夕，黨的七大召開時的主席團(tuán)，具體負(fù)責(zé)組織大會各項具體事務(wù)工作，當(dāng)時的中央政治局、書記處和中央軍委的日常領(lǐng)導(dǎo)工作照常進(jìn)行。經(jīng)歷“文化大革命”后，主席團(tuán)制正式確立始于黨的十二大。
十二大黨章第二十一條(現(xiàn)行十六大通過的黨章為第二十二條)規(guī)定，“每屆中央委員會產(chǎn)生的中央領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和中央領(lǐng)導(dǎo)人，在下屆全國代表大會開會期間，繼續(xù)主持黨的經(jīng)常工作，直到下屆中央委員會產(chǎn)生新的中央領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和中央領(lǐng)導(dǎo)人為止。”而代表大會主席團(tuán)則負(fù)責(zé)主持大會召開及大會各項事務(wù)。
也就是說，在黨代會召開期間，上一屆中央政治局、政治局常委和總書記繼續(xù)行使黨章賦予的權(quán)責(zé)，直到黨代會后第一次中央全會產(chǎn)生新一屆的領(lǐng)導(dǎo)集體，以保證權(quán)力的交接過程不出現(xiàn)任何空隙。
1982年討論黨章修改時，當(dāng)年任中央政治局委員的胡喬木在回答新華社記者提問的時候說明：“這是為了從黨的章程上保證黨對經(jīng)常工作的領(lǐng)導(dǎo)在任何時候都不致中斷，這對于領(lǐng)導(dǎo)一個大國的政權(quán)的黨是完全必要的。”
黨代會主席團(tuán)由黨代會的預(yù)備會議產(chǎn)生。預(yù)備會通過主席團(tuán)的名單，確定各代表團(tuán)(通常以地區(qū)及大的界別、部門如軍隊、中央直屬機(jī)關(guān)等劃分)名單，團(tuán)長、副團(tuán)長、秘書長和副秘書長等。按照慣例，主席團(tuán)成員包括政治局委員和各個代表團(tuán)的團(tuán)長等。因此，主席團(tuán)人員范圍比較大，甚至大大超出習(xí)慣上的領(lǐng)導(dǎo)層范圍，包括黨內(nèi)杰出優(yōu)秀人物。
主席團(tuán)下設(shè)秘書處，設(shè)有秘書長和副秘書長。主要是在主席團(tuán)的指導(dǎo)下，負(fù)責(zé)具體實施組織服務(wù)工作。秘書處下面還有聯(lián)絡(luò)處、服務(wù)處、交通處、保衛(wèi)處等很多處組部門。
各代表團(tuán)也有類似的秘書處進(jìn)行會務(wù)、服務(wù)、聯(lián)絡(luò)、文件等工作。其中，每個代表團(tuán)都還有一個相對獨(dú)立的系統(tǒng)——專門的選舉工作辦公室，負(fù)責(zé)差額選舉或醞釀預(yù)選名單中的具體選舉事務(wù)。一般來說，各代表團(tuán)的一位副團(tuán)長會主管這個辦公室的工作。
另外，黨代會舉行全體大會時(團(tuán)組會也如此)召開時，設(shè)有若干執(zhí)行主席，輪流主持大會，體現(xiàn)著會議組織上的民主性。作為長期觀察黨的代表大會制度、熟悉黨的歷史文獻(xiàn)檔案并親身經(jīng)歷過黨代會的老專家，葉篤初教授感慨地說，從這個細(xì)節(jié)可以看出，我們黨的代表大會(不包括“文化大革命”期間)的集體主義和民主主義精神。團(tuán)結(jié)緊張、嚴(yán)肅活潑貫穿在整個會議的過程中。有人把黨的會議民主理解為全無章法，凌亂不堪，甚至推崇“吵鬧不休”、“拳打腳踢”，這是不對的，也是可笑的。對于黨代會中存在的認(rèn)識差異，甚或提出不同意見，都按照民主集中制的原則解決。我們黨從來沒有那種通過紛擾的方式來表達(dá)和解決的傳統(tǒng)。即使在個別歷史時段出現(xiàn)比較混亂的時候，允許以“投反對票”的方式來表達(dá)，而黨的大會決不會亂作一團(tuán)。可以說，中國共產(chǎn)黨對于民主的把握有自己的“準(zhǔn)星”和尺度。
公報法實現(xiàn)黨務(wù)公開
中國共產(chǎn)黨黨代會的公報法也可稱為新聞公報法。涉及會議進(jìn)程、選舉結(jié)果及各項決議文件對外公布制度規(guī)范。公報法的規(guī)定在不斷走向透明的過程中，同樣體現(xiàn)著中共黨代會對社會性、凝聚力的追求。
黨的代表大會和第一次中央全會產(chǎn)生中央委員會委員、中央政治局委員、中央政治局常委，在大會上宣布選舉結(jié)果時，是按照得票多少排名的。但是對外公布時，將采用其他的方式。
比如公布中央委員名單時，不將得票多少對外公布，而是按姓氏筆畫排列。這樣，得票少的人也可能排在前面，得票多的人也可能會排在后面。在公布十六屆中央委員名單中，所有的政治局委員、政治局常委和中央領(lǐng)導(dǎo)人，都按照姓氏筆畫排列在或前或后的適當(dāng)位置。
葉篤初教授解釋說，這是因為，只要投票超過半數(shù)，中央委員就可以當(dāng)選。每一個中央委員都享有同等的權(quán)利。為了保證黨內(nèi)的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一，凸顯選舉體現(xiàn)選舉人(在黨代表背后是廣大黨員)意志的精神，對外公布時要按照姓氏筆畫這種公平性較強(qiáng)的方式進(jìn)行。
再如中央政治局常委的名單在對外公布時，則按照一定歷史時期通行辦法和當(dāng)時的實際情況、工作需要進(jìn)行排名。這種排名順序雖然在短期內(nèi)相對固定，形成慣例，但是也會根據(jù)具體情況進(jìn)行調(diào)整。比如十五大第一次全會產(chǎn)生的中央政治局常委名單，在對外公布時，就將擬任全國人大常委會委員長的排名從第三位上升為第二位，位列國務(wù)院總理之前，凸顯了人大在國家政治體制中的突出地位。
而中央委員的候補(bǔ)委員在宣布選舉結(jié)果和對外公布時，都采取了按得票多少排名的方式。葉篤初教授說，因為黨章規(guī)定候補(bǔ)委員“依次遞補(bǔ)”是按得票多少，而從得票多少的順序可以明顯看出其在黨內(nèi)的聲望和地位，遞補(bǔ)的時候也會按照這個順序來進(jìn)行，這樣就比較科學(xué)和合理。
中國共產(chǎn)黨全國黨代會的公報制度也是從新中國建國后召開黨的八大開始建立的。當(dāng)時黨代會的會議日志、大會發(fā)言、有代表性的若干小組發(fā)言都適時對外公布。在黨代會大會活動期間，有外國代表團(tuán)出席，也有民主黨派和無黨派人士致祝詞。
此后，根據(jù)不同歷史時期的具體情況，黨代會的公報法逐漸完善。如今被視作政治生態(tài)的一部分，利于黨務(wù)公開，促進(jìn)社會和諧。即將召開的黨的十七大也將歡迎中外記者采訪，并擬在北京設(shè)立大會新聞中心，組織新聞發(fā)布會和記者招待會，安排中外記者采訪十七大活動，為記者的采訪報道提供服務(wù)。
葉篤初教授認(rèn)為，從黨的八大到黨的十七大的54年時間里，雖然內(nèi)部和外部的條件、環(huán)境發(fā)生了很大的變化，但是我們黨在黨代會對外公布的透明度上確實是做了很多努力的，我們可以看到黨代會的透明度顯著增加，對外溝通的內(nèi)容和方式等各方面都有重大進(jìn)展。最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)采取如此步驟，各級黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)必將競相仿效，有力推進(jìn)黨內(nèi)民主，吸引公民政治參與，密切黨與人民群眾的關(guān)系，勢成一股新潮。
出現(xiàn)“新面孔”是歷史規(guī)律
黨的十七大將要選舉產(chǎn)生中央委員會委員，隨后十七屆一中全會將要選舉產(chǎn)生中央政治局、中央政治局常務(wù)委員會和中央委員會總書記。在葉篤初教授看來，隨著黨代表人數(shù)的增多，中央委員的人數(shù)也會出現(xiàn)變化；根據(jù)黨章規(guī)定，黨的各級領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)都不是終身的，加上干部年輕化趨勢的推動，必然會有一些“新面孔”出現(xiàn)在人們的視野內(nèi)，他們是這個特殊的歷史時代的選擇，將經(jīng)過理論與實踐的修養(yǎng)磨煉，成為全面實現(xiàn)小康社會的新一代的“接力者”。
本世紀(jì)前20年是中國發(fā)展難得的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期。為了使年輕干部增加更多的實踐鍛煉和積累，有能力擔(dān)負(fù)起改革和發(fā)展的重?fù)?dān)，干部隊伍的年輕化、中央委員的年輕化是一個必然的選擇。
從黨的發(fā)展前景來看，年輕一些的干部應(yīng)該說更加具有活力、充滿希望。與老一代的領(lǐng)導(dǎo)干部相比，上世紀(jì)60年代、70年代出生的干部，正處于生命的旺盛期，思維敏銳、視野廣闊、意識獨(dú)特。這些“新面孔”進(jìn)入中央委員、政治局委員的范圍，將會帶來強(qiáng)烈的青春氣息，顯示又一代青年人的魄力。
在我們黨的歷史上，曾經(jīng)有過大幅度增加“新面孔”的先例。在1982年召開的黨的十二大上，上百名老同志從中央領(lǐng)導(dǎo)的崗位上退了下來，只有少數(shù)人留任。在那之前召開的十一屆七中全會上，還特別公布了中共中央給劉伯承同志和蔡暢同志的內(nèi)容有關(guān)“不再擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)”的致敬信，在黨內(nèi)做了充分的思想準(zhǔn)備。而新走進(jìn)中央委員會的干部則迅速走上了各省市、各部門和部隊的領(lǐng)導(dǎo)崗位。這是在剛剛粉碎“四人幫”，全黨全國集中力量進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)的時代背景下作出的重大人事調(diào)整。
葉篤初教授說，杰出人才不是離開社會歷史條件由人們制造的，他們反映了時代的需要，是時代的產(chǎn)物。我們本來就處于一個充滿活力、不斷更迭的時代，所以“新面孔”的出現(xiàn)不足為怪。“新面孔”多一些或少一些，是依照實際形勢的發(fā)展、需要和具體條件的。外界和每個普通黨員都可以對此提出自己的意見，但是黨必須要從全局的戰(zhàn)略的高度考慮這個問題。
觀察這些“新面孔”的一個角度，或可認(rèn)識大會主席團(tuán)的組成成員。大會主席團(tuán)由預(yù)備會議選舉產(chǎn)生，其秘書處的秘書長和副秘書長被公認(rèn)為觀察“新面孔”的一個可能的標(biāo)準(zhǔn)。
另外一個標(biāo)準(zhǔn)，是大會主席團(tuán)的常委會成員。大會主席團(tuán)一般都設(shè)有常委會，作為主席團(tuán)的核心。這個常委會的組成人員包括哪些人，出現(xiàn)了哪些“新面孔”，也許是下一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體和中央領(lǐng)導(dǎo)人的一個參考標(biāo)識。
葉篤初表示，這些都是部分人的經(jīng)驗之談，外界可以據(jù)此也可據(jù)其他作某種預(yù)想。但實際上，這里面不會有很多懸念，更不至于是“空穴來風(fēng)”。必須強(qiáng)調(diào)的一個觀點(diǎn)是，中國共產(chǎn)黨是一個重視集體力量、集體智慧的黨。擴(kuò)大而言，又是重視人民力量、群眾智慧的黨。這是馬克思主義的原則問題，也是黨的力量根本源泉問題。
以選舉法、組織法和公報法作為三大支柱的中國共產(chǎn)黨的全國代表大會制度，是我們黨的根本制度。經(jīng)歷了幾十年的探索和發(fā)展，從制度、體制到機(jī)制已形成完整的一套，有很強(qiáng)的原則性、可行性，是經(jīng)受實踐考驗了的客觀真理。隨著時代的發(fā)展和情況的需要，這一制度還要繼續(xù)豐富、完善和更加發(fā)展。
葉篤初教授向《瞭望》新聞周刊表示，在我們中國現(xiàn)代意義上的政黨政治，自1894年孫中山創(chuàng)建興中會開始，至今已經(jīng)歷了一百多年的發(fā)展。在中國漫長的政黨政治發(fā)展過程中，中國共產(chǎn)黨的發(fā)展及其所從事的事業(yè)是有獨(dú)特意義的。它不但對中國的現(xiàn)在和未來產(chǎn)生深刻影響，而且黨的長期和鞏固執(zhí)政的經(jīng)驗，更在世界范圍內(nèi)產(chǎn)生積極而重大的影響。
從1921年黨的第一次全國代表大會召開，到革命戰(zhàn)爭烽火中召開黨的七大，從新中國建國之后作為一個大國執(zhí)政黨召開黨的八大，到撥亂反正之后召開黨的十二大、十三大，再到繼往開來的十四大、十五大，直至以新世紀(jì)、新階段為背景的十六大、十七大，中國共產(chǎn)黨的黨代會制度不斷從實踐的磨礪中汲取養(yǎng)分，得到了充分的發(fā)展。在歷史發(fā)展新起點(diǎn)的時刻，在加快全面建設(shè)小康社會和構(gòu)建社會主義和諧社會的過程中，根據(jù)需要和具體情況，黨代會的制度還有充實、創(chuàng)新和完善的空間，還可以朝著更民主、更科學(xué)、更優(yōu)越的方向不斷發(fā)展。“根據(jù)時間、條件和我們的準(zhǔn)備和謀劃，我們黨的黨代會制度還將進(jìn)一步發(fā)出光輝”，葉篤初教授如是說。
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